食品安全改革：多頭管變一頭管

　　在座談會上，渭南市一位副市長總結，渭南歷史上最成功的兩次改革，一次是當年推動家庭聯產承包責任制，另一次就是食品安全改革。

河南食品網訊：

　　過去，渭南人總愛告訴外來者：“北京時間”的誕生地不在北京，而在渭南——這里是中國版圖的幾何中心。

　　現在，渭南的人更樂于告訴來訪者，本輪食品安全機構改革的策源地不在發達的沿海城市，而在渭南——一個更具有樣本意義的農業大市和財政窮市。

　　2013年3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》公布，當天全中國關注這項改革的基層監管者接近100萬人。一位網名“maopark”的基層監管者在工商系統聚集的“紅盾社區”里驚呼：“原來國家要搞的是渭南模式，當初怎么沒人發現這一點?”

　　此前國內共有4個地區開展了食品安全監管改革試點。

　　廣東的深圳和順德搞大部制改革，建市場局，被稱為“南派”。

　　陜西渭南和天津濱海新區搞職能整合，建食藥監局，被稱為“北派”。

　　據記者獲悉，此輪改革方案，在監管銜接和內部職能設置等方面充分吸取了渭南改革的經驗和教訓。

　　其實早在三個月前，端倪已現。2012年12月，時任渭南市市長徐新榮被邀請到全國食安辦主任會議上介紹渭南經驗。在此前后，全國12個省58個地級市的官員到渭南考察。

　　2013年1月，陜西省政府工作報告中明確提出“推廣渭南食品安全監管體制改革試點經驗”。

　　最直接的信號來自北京。2012年至今，國務院食安辦等機構頻頻來此調研。

　　“明顯帶著問題來的，追問體制問題，邊看邊問。”渭南市一位隨同調研的官員說。

　　在座談會上，渭南市一位副市長總結，渭南歷史上最成功的兩次改革，一次是當年推動家庭聯產承包責任制，另一次就是食品安全改革。

　　毫無疑問，細數本輪食品安全改革的源頭及走向，渭南是不得不觀察的“小崗村”。

　　不一樣的基層FDA

　　2013年3月8日上午8點，大荔縣官池食品藥品監管所所長高玉奇給18名監管員部署當天的工作。

　　有的負責巡查轄區內8家牛奶收購站;有的24小時駐守在4家生豬定點屠宰場;有的加入縣里的“希望行動”，檢查16家中、小學免費午餐的質量;有的專盯農藥經營戶;還有人隨機抽查村鎮的小賣部，收繳過期食品和三無食品。

　　中午12點，高玉奇又趕往20公里外的西寨村。當天有村民蓋了新房，請了流動餐車，擺了十三桌酒席。

　　這便是這間基層所日常監管的一天，卻涵蓋了從農產品收購到生產加工、消費流通、餐飲服務等一系列環節，曾經涉及農業、畜牧、商務、工商、衛生、質檢等多個部門的食品監管職能，如今盡歸這個被當地人稱為FDA的新部門。

　　2011年年末，渭南市在原食藥監局的基礎上，職能和人員劃轉整合，組建市食品藥品監督管理委員會，同時新建了類似官池這樣的基層所96個，把觸角伸向了過去處于監管空白的農村。

　　“所謂渭南模式，就是把多頭管變成一頭管，把沒人管變成有人管。”渭南市食品藥品監管委員會主任王建軍總結說。

　　流動餐車就很典型。農民搞家宴有需求，但是餐車長期無人監管。“交通部門說，這種車本來就不能上路;衛生部門說，餐車不符合餐飲許可標準，這可不賴我。”高玉奇說：“現在都交給FDA。”

　　這個FDA不但在中國絕無僅有，在渭南當地也是個奇特的矛盾綜合體。

　　它由部門整合而來，原來執法隊伍只有245人，改革整合后擴充到1915名，儼然當地超大部門。

　　可這個大部門卻又很寒酸，全市96個基層所，其中71個辦公場地還是租的，有放在計生服務站的，有借用廢棄學校的，也有租門面房的。

　　FDA很洋氣，在渭南的大街小巷城鎮農村都可能碰到這些身穿制服，戴著FDA袖章的執法者，儼然就是被譽為“公眾健康保護神”的美國FDA翻版。

　　但這些人的工作又很“土”，全市搞了15個課題組，專門研究當地土特產的管理，不僅管，還要出臺食品安全標準。

　　FDA很現代，他們在屠宰車間里裝了攝像頭，在辦公室的電腦上就能無盲區地監督駐廠員的工作。

　　可他們收集線索的手段又很原始，還在依靠群眾打電話舉報。

　　過去食品安全出了問題，消費者不知該打哪個熱線好，農業是12316、工商是12315、質監是12365、食藥是12331、商務是12312……

　　“今后一律撥打12331。”王建軍揮了揮手說，“我們要讓不法分子陷入人民戰爭的汪洋大海中。”
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　　“老大重視就不難”

　　僅從職能設置上來看，渭南模式比國務院的機構改革方案走得還遠，改革者甚至把農藥、獸藥的監管和牲畜定點屠宰都納入了職能范圍。

　　為什么這場自下而上的改革會發生在這個中部并不富裕的城市?

　　當地一位參與改革籌備小組的官員有些尷尬地說：“在渭南，食品安全曾經是個老大難問題。”

　　2010年年初，20噸三聚氰胺超標的奶粉經渭南市樂康乳業有限公司回流市場，央視《焦點訪談》連續播了兩期節目。

　　2011年7月，又發生了“雨潤問題肉事件”，一些代理商反映，在陜西省雨潤集團渭南生秦公司配送給他們的豬肉中，發現問題豬肉，且動檢部門嚴重失職、商務部門查了又放。陜西當地的《華商報》每天整版追蹤報道，最終15名行政人員被給予撤職、記大過、停職檢查等處分。

　　“過去領導們并沒有深刻認識到食品安全中的扯皮問題。”前述官員稱，雨潤事件涉及工商、農業、商務等多個部門，后來紀檢監察部門問責，幾位分管副市長都被找去談話。

　　當時一位副市長覺得很委屈：“干了一輩子工作，第一次被組織談話，竟然因為食品安全這事。”

　　2011年8月29日，陜西省政府第16次常務會議決定，支持渭南在全省率先開展食品安全監管體制改革試點。渭南市政府痛下決心，要把食品安全監管體制理順。

　　可理順并不容易。

　　籌備小組一查才知道，全市涉及食品安全監管的部門有9個，相關法律法規185部，許可事項249項，執法事項260項。

　　為了推動改革，渭南市政府三次召開26個部門參加的改革專題會，每次都是一把手直接動員。“都說老大難，老大難。老大重視就不難。”一位參加了動員會的官員說。

　　2011年11月15日開了最后一場動員大會，不到兩個月，最早一批基層所就已經正式開展工作了。

　　改革步入深水區

　　渭南向來擁護改革，當地的宣傳材料中也提到，倡導改革的老一輩革命家習仲勛即是渭南富平人。

　　渭南此次參與改革的官員大多五十多歲，其中不少是恢復高考后的第一批大學生。回顧過去一年多的經歷，他們不約而同地想到當年的高考作文題《我在那戰斗的一年里》。

　　“整合監管機構、整合許可管理、整合執法監督、整合技術資源。”王建軍把渭南的改革概括為四個整合。

　　可整合并不容易，尤其是這種省內單兵突進的改革，注定了上下銜接不暢。

　　渭南把食品安全監管整合成一個部門，可是到省一級卻對應著7個部門。有些“婆婆”并不樂意，

　　下發文件都不帶上“渭南食品藥品監督管理委員會”的名字，可是開會還要求隨叫隨到，弄得新部門領導每天就忙著去省里開會。

　　省里各相關部門下撥的經費也少了。據統計2012年實際下達的經費555萬元，比2011年減少了843萬元。

　　往下也不順暢。

　　“整合理論上可行，一實踐就遇難題。”大荔縣食藥監局局長趙學智說。基層執法者抱怨，執法時，光工商、質監、畜牧、商務、農業、衛生等各類執法文書就厚厚一摞。后來市里頂著“婆婆們”的壓力，改用通用執法文書。

　　隨著改革步入深水區，趙學智碰到的困惑也越來越多，每逢有領導來調研，他就掏出筆記本一條條念。

　　——農藥、獸藥、生豬屠宰都得管，可這個機構的人員根本不具備農業技術指導和防疫的專業能力。

　　——機構整合了，可新部門內部仍然按照環節設置職能部門，導致內部責任又不明晰。

　　——經費決定了基層執法的頻次和半徑，這筆錢完全由當地政府財政支出，中西部地區較為落后，如果未來經費投入不能常態化，那么過去靠罰款維持機構運轉的問題可能會卷土重來。

　　而這些來自基層改革者的聲音已經體現在本輪機構改革方案中，原本由商務部負責的生豬屠宰職責交給了農業部。而食藥總局的新機構設置，也將考慮按品種管理劃分。

　　按照慣例，國務院機構改革之后，地方相應的機構整合將持續一到兩年。而渭南的改革者們提前走完了這個階段。

　　“對渭南來說，真正的改革才剛剛開始。”王建軍說。