轉自：中國環境網

2021年河南特大暴雨造成的傷亡凸顯了災害預警和應急響應的短板，除了修建堤壩等“硬件”措施，中國各地正在探索應對極端天氣的“軟件”升級。

▲深圳市福田區的市民扶起倒下的路牌。河南暴雨事件后不久，深圳市氣象部門打造的“31631”極端天氣預警模式被作為典范在全國推廣。圖片來源：Mao Siqian / Alamy

“下午兩點，天色暗淡下來，辦公室開始滲水，微博上逐漸出現‘暴雨預警，鄭州多處被淹’的消息，幾位同事擔心家里的老小，開始披上雨衣準備回家，當時的我壓根沒有意識到，這場雨到底會帶來怎樣的后果。” 這是一位河南暴雨親歷者的回憶。

發生在2021年7月20日的河南暴雨事件是全球氣候變化下極端天氣的縮影。據河南省鄭州市氣象局統計， 17日20時-20日20時的每小時降水、單日降水均突破自1951年鄭州建站以來的歷史記錄。中國科學家的最新歸因研究顯示，氣候變化使得這場暴雨更加極端。

這場破紀錄的特大暴雨并非沒有預警。據新京報報道，河南省各市、縣氣象部門共發布預警信息1184條。僅20日當天，河南省鄭州市氣象臺就發布了10條暴雨紅色預警。鄭州市氣象臺發布的暴雨紅色預警信號文件中，明確告知了防御指南：政府及相關部門按照職責做好防暴雨應急和搶險工作；停止集會、停課停業；做好山洪、滑坡、泥石流等災害的防御和搶險工作。

但這些預警并未取得應有的效果。在氣象部門發布多次紅色預警信息后，鄭州市政府沒有要求停課停業， “錯峰上下班”建議的發布時間也晚于大部分人上班的時間。此外，應當啟動應急措施的地鐵部門、隧道部門等行動均有所滯后。本次暴雨最終導致河南全省398人死亡失蹤，其中鄭州市380人。

一場暴雨造成的傷亡凸顯了在極端天氣下根據預警及時采取應急避險措施的重要性。如果把修建“海綿城市”、防洪堤等基礎設施建設比作氣候適應的“硬件”，那么2021年的河南暴雨則反映了應急響應體制機制和風險意識這些“軟件”的缺失。

2022年6月，中國發布《國家適應氣候變化戰略2035》（《戰略》），提出要到2035年基本建成氣候適應型社會。與2013年發布的第一版《國家適應氣候變化戰略》相比，新版《戰略》突出了氣候變化監測預警和風險管理的重要性，并提出要重視機制建設和部門協調。這一更新體現了氣候適應戰略對“軟件”的重視。怎樣讓氣候適應的“軟件”有效發揮作用？中國的城市和社區正在探索這些問題的答案。

把握預警節奏：“31631”模式

和地處中國內陸的河南省不同，廣東省地處東南沿海地區，應對臺風和強降水的經驗較多。河南暴雨事件后不久，廣東省深圳市氣象部門打造的“31631”極端天氣預警模式被作為典范在全國推廣。“31631”模式是一種“遞進式暴雨預報預警工作機制”，氣象部門在極端天氣前的五個固定時間點分別發布五次預測：提前3天發布氣象預測，提前1天預報風雨落區和影響時段，提前6小時定位高風險區，提前3小時發布分區預警，并提前1小時發布精細到街道的定量預報。

這樣做的好處是為應對極端天氣定好了節奏，從第一次預測開始，相關部門對后續四次預測的時間和內容就有了心理準備，也更方便后續配合行動。例如，在2020年6月深圳的一場暴雨前，氣象部門依照“31631”模式進行了五次預報。在第二次預報發出時，深圳市發布了《深圳市防御強降雨及次生災害工作指引》；在第四次預報發布分區預警后，地鐵等相關部門開始按應急預案采取行動；在第五次預報發布精細預警后，發布全市停課通知。這次暴雨中雖然也出現了內澇積水等問題，但最終沒有人員傷亡。

▲一位住在高層的深圳市民在臺風到來前為窗戶貼上了米字的膠帶。圖片來源：Jason Lee / Alamy

從這個案例可以看出，各部門行動和氣象預警的緊密配合非常重要。根據《中國氣象局令（第16號）氣象災害預警信號發布與傳播辦法》，各類極端天氣不同等級的預警信號（藍、黃、橙、紅）均有對應的應急防御指南。例如，暴雨紅色預警發出后，指南建議“停止室內外大型集會、停課、停業（除特殊行業外）”。

不過，僅有國家級的指南還不夠，地方上需要更加詳細的條例和指南來對具體問題做出反應。以廣東省為例，廣東氣象局技術總師杜堯東在第三屆三角洲地區氣候變化專題研討會上介紹，2010年頒布的《廣東省突發事件應對條例》明確了由氣象部門發布突發事件預警信息；2014年發布的《廣東省氣象災害防御條例》確定了臺風黃、橙、紅色預警信號發出或暴雨紅色預警信號發出時，學校應當停課，非必要在崗的工作人員應調整上下班時間或停工。

除此之外，廣東省不同政府部門之間也就極端天氣應急管理進行合作。氣象局與教育、人社部門聯合建立臺風暴雨自動停課機制，印發了《廣東省臺風暴雨極端天氣學校停課安排指引》，并在全省各市將高級別預警信號停工機制納入勞動合同標準版。氣象局與交通管理部門共同制定了《惡劣天氣交通預警處置實施辦法》。地鐵運行指揮部門也與氣象局合作，共同搭建地鐵專業氣象預警服務系統，并由氣象局確保第一時間將氣象監測預報預警送達地鐵部門，必要時啟動應急預案。

從預警到行動：挑戰重重

從預警到應急響應的過程，是應對極端天氣過程中最具挑戰的環節。其中第一個挑戰就是氣候風險意識的缺失。在“21·7”鄭州特大暴雨事件中，有媒體報道顯示，城市居民對暴雨預警并不敏感，不知道“那些降雨量的數字意味著什么”。尤其是內陸城市居民，很容易根據過往經驗認為自己居住的城市不會有災難性暴雨，從而忽視預警信號。

“廣東在這一點上很不一樣”，千禾社區基金會環境項目總監何昕告訴中外對話：“廣東人對臺風和暴雨預警非常敏感，對臺風天怎么保護門窗也很有經驗。相比之下，他們對高溫預警就比較不在意，但其實高溫也很危險，一些老年人在高溫預警天氣不舍得開空調，最終真的會因為高溫導致心血管疾病發作，甚至死亡。”

對氣候風險的了解不足，也影響到后續對應急響應指示的重視程度。何昕表示，應急響應的要求下達后，基層的具體操作往往會比較隨機。“比如去年臺風馬鞍的預警發布后，指南建議戶外公共場所關閉。一些地方會選擇關閉半天，一些地方則選擇關閉一天或兩天。這些具體落實的結果很多時候取決于基層上的個人決策。” 何昕說：“我們常說公眾缺乏意識，其實基層工作人員也需要提升氣候風險意識，氣候教育工作還任重道遠。”

此外，跨部門的復雜性也是落實氣候適應行動的一項挑戰。何昕說，“在社區眼里，氣候適應涉及的問題歸屬于不同部門，預警是氣象部門管，洪水是應急管理部門管，高溫引起的疾病是疾控部門管。”

對此，長期研究相關政策的英國皇家國際事務研究所（Chatham House）環境與社會部高級研究員郭江汶指出，氣候適應要非常注重統籌聯動。“《國家適應氣候變化戰略2035》日前由生態環境部聯合其他 16 個部委共同發布，未來在地方層面落實的時候，也應該是一個跨多部門、聯合行動的過程。這也意味著地方上的能力建設不能只在單一政府部門開展，而需要環保、應急、交通、疾控等多個部門的共同參與。”郭江汶說。

把國家戰略細化到地方，將危機管理下沉到社區，也需要具體政策的支持。繼6月發布《國家適應氣候變化戰略2035》后，生態環境部于9月印發了《省級適應氣候變化行動方案編制指南》，用于指導各省根據本地情況明確氣候適應的重點任務，形成省級方案。但這些方案尚未細化到社區行動的層面。對社區居民來說，一些行動方案仍然需要更具體的政策指導。何昕舉了一個例子：現在很多社區的配電房仍然設置在地下場所，“21·7”鄭州暴雨之后，當地政府要求把這些配電房轉移到地上以避免淹沒。這個舉動看似簡單，但實際上涉及到了配電網的轉移和電線的改造，屬于基礎設施建設的范疇，很難在居委的層面解決。如果沒有政策支持，社區很難完成這些改造。

何昕希望能有一個部門來牽頭來梳理工作和推進行動。她說，目前基層的執行機構一般是居委會、村委和社工站。“在涉及到不同社區時，工作推進難度會不一樣。比如一些城中村社區，因為人員結構復雜，要跨部門聯動才能達到效果。如果可以確定一個部門來牽頭協調行動，理順工作，會更有利于大家合作解決問題。”

此外，氣候風險評估作為前置性的預防措施也應當與氣候適應行動結合起來，以實現防災減災。在國際上，一些國家和地區的氣候風險評估已較為成熟。一份2021年發布的中英合作報告顯示，英國自2012年起每五年發布一次氣候變化風險評估（CCRA），識別氣候變化對其國內不同地區可能造成的風險，評估這些風險的規模和嚴重性，為其國家適應計劃（NAP）提供參考依據。“氣候適應要根據科學的風險評估來行動。”郭江汶說，“目前國內在氣候風險評估這一塊還處于起步階段，但已經開始受到重視，新發布的《戰略》就強調了風險評估的重要性。未來國土空間規劃、城鄉建設規劃，以及整個社會經濟發展的規劃，也需要和氣候風險評估的結果有機銜接起來。”

“31631”可以全國復制嗎

就在河南特大暴雨發生后的一個月，鄭州又迎來了新一輪強降水。這次，鄭州首次采納了 “31631”預警模式，公安機關、城市管理、醫療救援等多部門聯動協作，并且開啟了停工、停業、停課、全市公交停運的“全停”模式。

盡管這一次，鄭州采用“31631”模式取得了效果，但該模式能否在全國復制成功還有待時間的考驗。郭江汶提醒到，氣候適應需要因地制宜，除了借鑒廣東模式以外，其它城市也應當根據自己的實際情況做出調整和創新。

“以修建海綿城市為例，國內很多海綿城市試點接下來還有很多改進和提升的空間，要切忌照搬。” 郭江汶說：“從氣候風險的角度來說，不同地區的風險種類和風險級別都有所差別，要根據本地的基礎設施和資源情況等制定并采取相應的適應措施和應對手段。”

在全球氣候變化的大背景下，類似河南特大暴雨這樣的極端天氣事件未來可能增多。從國家的氣候適應戰略，到城市的氣候韌性提升，再到社區層面的風險意識教育和應急響應，氣候適應是一個系統性工程。

“目前政策只到了省一級。市級、社區級的相關政策還沒有跟上。” 何昕說：“氣候適應既要自上而下，也要自下而上，將兩個角度的重要信息結合起來，才能作為有效決策的基礎。”

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