食品安全

　　《國務院關于加強食品安全工作的決定》(簡稱《決定》)提出了我國食品安全的階段性目標,計劃用3年左右的時間,使我國食品安全治理整頓工作取得明顯成效,違法犯罪行為得到有效遏制,突出問題得到有效解決。《決定》首次明確將食品安全納入地方政府年度績效考核內容(7月4日《新京報》)

　　食品安全的春天要來了

　　燕農

　　近年來,食品安全事件此起彼伏,困擾著這個轉型期的社會,讓深陷其中的民眾焦慮不安,甚至變得什么都不相信。在尷尬、焦躁與憤懣的社會情緒之下,管理層面之于食品安全問題頻出重拳。但是,該立的法立了,該查處的大案查處了,一個又一個食品品牌陷入質量門,其中不乏風波過后消失于市場的案例,卻仿佛無法遏制更多的食品安全事件前仆后繼。而此次將食品安全納入地方政府年度績效考核內容,應該是抓住了問題的“牛鼻子”。

　　關于食品安全問題“牛皮癬”斑斑,大抵有三種托詞:一者是法制不健全;二者是檢測技術跟不上造假的步伐;三者是監管力量薄弱。資料顯示,我國食品藥品監管人員共計8萬人左右,卻監管著全國近5000家藥品生產企業、40萬家藥品流通企業、17000家醫療器械企業、3400多家化妝品企業、2000多家保健食品生產企業以及230萬家餐飲企業。力量如此懸殊,即便是抽檢,恐怕也做不到監管的全覆蓋。

　　必須承認,法規的完善一定會是實踐積累的過程,監管的技術進步也首先需要監管者用智慧去面對現實難題。換言之,先把現有的法律運用充分,再談補充法律的問題;想方設法去致力于監管的技術進步,才不會一直落后于造假技術。現實的問題是,食品安全法的諸多條款被虛置成了“稻草人”,現有技術足以檢測甚至用肉眼與思維都能判斷的食品問題,都是以“另類”或者“草根”的渠道被曝光出來的。是以,種種托詞都不過是監管不力的“遮羞布”而已。

　　全國食品藥品監管人員共計8萬人左右,說少并不算少。一位跑食品安全線的新聞記者,一年之內調查曝光一起食品安全事件絕非難事。事實上,諸多食品安全事件往往先是通過媒體曝光出來,然后行政監管才予以跟進和介入。照此邏輯,食品監管人員平均一人一年查處一起食品安全案件,也不能算作高要求——新聞記者能做到的,專業的監管者更應該能做到。那么,倘若全國一年查處8萬起大大小小的食品安全事件,這個市場環境用不了多久就會風清氣正。

　　問題在于,監管的動力以及由動力激發出的主觀能動智慧從哪里來?將食品安全納入地方政府年度績效考核內容,并將考核結果作為地方領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容,就是激發監管動力的制度源泉。既往經驗表明,凡是納入地方政府績效考核的事項,都會在行政推動下實現明顯改觀。在地方政府的考核體系中,不再是經濟數據獨大,而是不斷充實進公共事務指標,這種轉變是值得稱道的。以此為綱,或許會出現行政權力施壓監管、監管下沉、媒體和輿論監督監管的局面,由此,食品安全的重生與春天可堪期待。

　　信息不對稱制度會跑偏

　　賀方

　　民以食為天。可是,日趨嚴重的食品安全問題,讓公眾的“天空”變得陰霾重重。國家這次下決心整治食品安全問題,并且為實現食品安全目標排出了時間表,可謂用心良苦、值得期待。綜觀整個《決定》,中央政府對于“守土有責”的地方政府,最為明確和嚴厲的約束手段就是首次將食品安全納入地方政府年度績效考核內容,并且對出現重大食品安全問題實行“一票否決”。

　　在自上而下的監督約束體制中,再沒有比將某項工作納入對下考核范疇并且實行“一票否決”更為嚴厲的措施了。但是,由于在自上而下的監督約束過程中,作為監督者的上級和作為被監督者的下級之間存在著信息不對稱,如此嚴厲的監督約束機制很容易跑偏,變成下級政府在發生食品安全問題后,通過瞞、捂、藏等方式不讓上級政府知道。這方面最為典型的例證就是信訪制度,這一原本是上級了解下情的一個重要渠道,卻被個別下級政府在考核壓力之下改造成了“截訪渠道”。

　　若要破解這種善意的制度在具體實施中跑偏的局面,關鍵在于把這種自上而下的監督和自下而上的公眾監督結合起來,不給制度跑偏以可乘之機。讓人欣慰的是,在《決定》中有專門的一部分來規定“動員全社會廣泛參與”,特別提出充分調動人民群眾參與食品安全治理的積極性、主動性,組織動員社會各方力量參與食品安全工作,形成強大的社會合力。其中,不乏“支持新聞媒體開展輿論監督”、“消費者協會支持消費者依法維權”等亮點規定。

　　事實上,對于食品安全問題,消費者的維權和新聞媒體的監督是最為重要的社會力量,充分發揮他們的監督主體作用,可以對地方政府真正負起“守土有責”的監管責任,形成一種有力的“倒逼”機制。目前,地方政府在食品安全監管方面存在著嚴重的滯后性,經常是媒體披露跑在了政府監督查出問題之前。如果在績效考核和“一票否決”之下,一旦出現食品安全問題被媒體率先披露,負有監管失職責任的相關責任人就應該受到嚴厲問責,這就會使得政府更愿意通過嚴格的監督跑在媒體披露問題之前。

　　之所以這樣的“倒逼”機制還沒有形成,一個非常重要的原因是,媒體的監督還有這樣或那樣的制度障礙。很多時候,一些地方政府不是按照高層領導的要求,“創造條件讓人民監督政府”,而是在媒體發現問題后想方設法進行“壓制”,“創造條件不讓媒體披露真相”;一些消費者對問題進行的“較真式維權”,也在層層阻撓之下,面臨著阻力過大、成本太高的尷尬。當這些約束的力量都顯得勢單力孤時,再好的制度善意也會面臨跑偏的局面。從這個意義上講,若要讓食品安全績效考核體面地落地,關鍵在于建立一套完善的制度機制,為媒體理直氣壯地監督和消費者輕裝上陣地維權打開方便之門,使那些負有監管職責的部門,時時處于“上下夾擊”之下,沒有任何懈怠甚至欺瞞的機會。

　　落實制度的核心是細節設計

　　馮海寧

　　去年5月,有媒體就報道北京、上海、浙江、廣東等地將食品安全工作納入領導干部政績考核,推行食品安全整治區(縣)長負責制。這是部分地方政府主動出擊,值得肯定。如今,國務院首次明確,意味著各地政府都要把食品安全納入政績考核,這是強制性的。顯然,此舉為食品安全監管者戴上了一道“緊箍咒”。

　　不過,食品安全納入政績考核,在這個《決定》之外,還應該制定合理的考核細則,即怎么“考”?誰來“考”?“考”后怎么辦?而且,在考核之前,還應該進一步明確責任,因為食品監管仍然是“九龍治水”的局面,發生食品安全事件之后互踢“皮球”的現象很多。也就是說,明確食品安全監管責任是考核的前提。

　　更重要的是,食品安全不僅要納入地方政績考核,還應該納入到對國家相關部門的考核內容中。因為農業、衛生、質檢等部門,不但是食品安全標準和行業法規的制定者,而且也是食品標準和制度的落實者。從以往很多食品安全事件來看,標準滯后、標準空白、標準打架很常見,必須讓政績考核來鞭策食品標準進步。

　　當然,無論是對地方政府,還是對國家有關部門,將食品安全納入政績考核只是一個方面,“刑上官員”同樣重要。刑法修正案(八)增設了“食品安全瀆職罪”,這一罪名主要是為監管者而設,但能否落到實處還有待觀察。如果政績考核與“刑上官員”同時發力,相信食品安全現狀會大有改觀。

　　在為食品安全納入政績考核鼓掌的同時,我們還必須思考一個問題,即食品安全在政績考核中究竟能占多少分量?占多少比例比較合適。這是因為,政績考核已經變成了一個“框”,這個“框”陸陸續續已經裝進不少東西,如果不能分出個輕重,食品安全在政績考核中很可能被“淹沒”,考核價值難以充分體現。

　　從各種報道來看,有的地方政府自覺把安全生產指標、畢業生就業指標、穩定房價情況、居民“幸福指數”等納入到政績考核范疇,而節能減排、打擊侵權和假冒偽劣等內容則是國務院或國家相關部門強制納入地方政績考核中。再加上地方政府必不可少的考核指標——GDP等,可見,政績考核內容非常多。

　　政績考核內容越多,說明政績考核在進步,不再“唯GDP論英雄”。但同時也存在很多問題,比如說,隨著考核內容的不斷增加,每項考核內容的比重都在降低,考核價值都在弱化,這是一個客觀事實。如果在諸多需要考核的內容中,不能分出主次、輕重,重大事項的考核價值就打了折扣,例如食品安全考核。

　　雖然,前文列舉的政績考核內容都很重要,但與食品安全相比,似乎還是食品安全最為重要。因為“民以食為天,食以安為先”,食品安全直接影響到公民最基本的權利——生命權、健康權。所以,食品安全在政績考核中的分量應該最重,所占的分值應該最多。只有如此,各級監管者才能真正重視起來。

　　需要提醒的是,在行政考核體系之外,還應該讓民意參與考核,以避免行政監管者“自己考核自己”的嫌疑。另外,過去節能減排納入政績考核后,有的地方采取強行拉閘限電以應對考核;維穩、信訪納入政績考核后,有的地方為了政績采取截訪等粗暴方式。因此,食品安全納入政績考核時也要警惕極端行為出現。